公共服务与政府职能转变
2012-02-13 11:18:55   来源：   评论：0 点击：

　　公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。

　 　公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务，经济公共服务，社会公共服务，公共安全服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为 公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过 国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权 力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活 动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会 性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。

当前我国处在公共服务的特殊阶段：

    大体有五个基本特点，第一，市场经济快速发展，社会发展程度大大提高；第二，由过去的单位人变成社会人，公众特别是没有基本公共服务的群体生存的社会风险 系数上升；第三，民众对基本公共服务的要求迫切，内容发生重要变化；第四，公共需求与政府提供公共服务的能力矛盾凸现；第五，政府目前正处在痛苦的转型过 程中。我把中国政府未来的转型概括为三个趋势：一是由管制型政府转向服务性政府；二是有单一的经济建设型政府转向公共治理型政府；三是有主要靠手工作业的 政府转向信息网络主导的信息化政府。

我国公共服务存在的问题：

1．公共服务覆盖面窄，大量弱势群体的形成就是基本公共服务不到位造成的。我们的公共服务投入在医疗、教育、社会保障等基本公共服务上，低于世界平均水平，区域公共服务水平差异大。整体而言我国的公共服务急需加大投入，改革机制。

2．公共服务体制不健全、法规不完善。

（1）现行公共服务体制不健全，不能有效覆盖公众，城乡间、区域间公共服务发展不均衡。
公共服务政策的制定、制度安排明显地有失公平。这集中地体现在以国家固定投资为代表的公共设施的投入，多年来出现了“两多”“两少”的现象：即城市多，农 村少；发达地区多，落后地区少。也就是说，我们在公共设施的建设和投入方面，农村和中西部落后地区，明显处于弱势，这直接影响到国家公共服务均等化在全国 的实施，也有可能导致我们在政策制度方面出现结构性的风险。

（2）法规体系不完善，不同层级和部门的法律法规之间，地方法规与国家法规之间存在矛盾。法规体系不能适应新的经济和社会发展及人民群众需求形势的要求。

（3）监管治理机制不健全。在政府对公共服务管理的过程中，政府部门仍然发挥着主导甚至惟一作用，包括行业协会、消费者保护群体、服务提供机构在内的利益相关者的积极性如媒体的作用未得到有效调动。

3. 公共服务成本过高，结构不合理，效率低下。在我国，提供公共服务的机构主要是事业单位，多建立于计划经济时期，结构不合理，布局不合理问题突出，这些现状 直接造成公共服务成本居高不下，因此而造成的管理、服务效率低的问题也长期存在，特别是在市场化经济的影响下，很多公共服务提供机构，有明显的营利化倾 向，其行为与这类机构的组织属性及宗旨发生严重背离。

针对上述问题的对策：

1．要进一步明确政府在公共服务领域的责任。在当前的情况下，政府在公共服务领域、特别在基本公共服务领域如医疗、教育、社会保障、社会福利等方面的主要职责。

（1）制定符合现时需要的公共服务的科学的规划、政策和标准；

（2）努力提供完善的医疗、教育、社会保障、社会福利等最基本的公共服务；

（3）提供公共服务的财政支持，完善相关法律法规；

（4）加强对公共服务的监管，包括提高公共服务的和效率和质量，降低服务成本。

2．创新公共服务体系。要确立起政府主导、社会参与、机制灵活的公共服务体系，实现这个目标的前提条件是，大刀阔斧地改革事业单位，重构公共服务体系。

3．要加快政府自身改革的步伐。应该看到，目前我国公共服务领域存在的一些突出问题几乎都与政府行为、自身的问题紧密联系在一起，因此加快政府自身改革的步伐，就成为改善公共服务。

（1）要建立政府提供公共服务的资金硬约束机制，加强对政府公共财政开支的监控；

（2）要规范政府自身的行为，通过改革，减少政府的行政开支，降低行政费用，把节约出来的资金用于增加公共服务的基金投入。

（3）要用信息网络技术，改变公共服务提供的手段，降低公共服务的成本，提高民众对公共服务的“满意度”。

4． 要建立多层次、多主体参与的现代监管体系。强化政府监管职能，形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构，多种行业自律组织、多级消费者权益保护组 织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管体系。改变政府部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行评估的格局。公共服务领域的监管体系建设，应该纳入到 我国行政管理体制改革总体安排之中。

公共服务与政府职能转变

　　我国现实来看，在经济体制转轨和社会发展等多种因素的推动下，政府职能也在进行着转轨。

　 　 1．从经济发展阶段来说。建国以来，我国政府职能的核心是政府主导并参与社会经济建设与管理，不可否认的是，这样一种政府职能特征在当时的历史条件下是有 其客观必然性的，也曾对在我国迅速建立起强大的国民经济体系，为国民经济的快速增长与综合国力的提高做出了重要贡献。可以说,在特定的历史时期内，政府的 这种职能特点在客观上符合了经济社会发展形势的需要，起到了推动经济发展、积累社会财富的作用，也为向“公共服务”型政府的转型打下了较为坚实的经济基 础，这是在特定生产力与生产关系条件下的必然选择。

    但是，与此同时，政府也形成了“重经济、轻社会，重管制、轻服务”的行政理念。随着市场化改革进程的加快，市场在经济资源配置中的基础性作用日益发挥出 来，政府的管理理念和方法也应随之变化，及时进行角色转换与职能调整。但是在现实经济生活中，由于长期形成的管理思维定势和管理模式的固化，特别是在原有 的管理模式中形成的各级政府间及部门的利益格局问题，使得我国政府重经济管理、轻社会服务的理念没有根本改观，所以造成了一些矛盾，突出表现为政府职能的 越位与缺位:一是政府充当经济建设主体和投资主体，既当裁判员又当运动员，越来越不适应市场经济发展的要求，而在为市场主体服务和创造良好的发展环境方面 却不到位；二是片面强调对经济增长的投入，忽视社会事业投入的巨大社会效益，忽视环境保护和资源节约，造成经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发 展和生态环境的失衡等；三是不恰当地把一些本应该由政府提供的公共服务推向市场、推向社会，如义务教育和基础医疗，出现功能缺位。因此，随着传统计划经济 体制向市场经济体制的转变，我国传统的“经济建设型”政府在市场化大潮中逐渐向“公共服务型”政府的职能转型，提供满足社会公共需求的政府公共服务已成为 迫近之举。

　　2 从社会发展阶段来说。随着我国的经济社会转型，社会结构和利益主体正在发生重要改变，社会矛盾和社会问题日益突出，并已成为世界上收入差距比较大、城乡及区域差距比较严重，公共需求和公共服务方面矛盾问题比较突出的国家之一。

　 　经验证明，一国人均ＧＤＰ从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张的时期。而我国正处在这一从一般温饱社会向全面小康社会加 快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期。这一特定时期的主要特点是:首先，公共需求呈现快速增长的趋势。从上世纪90年代中期至今的10多 年间，我国城镇居民在教育、医疗、社会保障等方面公共需求的比重大幅上升。有专家估计，近10年城镇居民的总需求中，公共需求年均提高比重，相当于以往5 年公共需求比重的总体增幅(迟福林，2005)。其次，随着人们收入水平的不断提高，公共需求的结构变化相当快，并逐渐由支出消费导向向支出发展导向升 级。近10多年来，无论是城市还是农村，人们衣食支出的年均增长普遍低于总消费的增长，而文化、教育、医疗等方面的年均增长则大大高于总消费的增长。第 三，由于收入差距的不断扩大，社会结构和公共需求的主体进一步分化，并由此使社会矛盾复杂化。第四，随着我国经济结构和社会结构的快速变化,就业、人口、 资源、环境等方面的矛盾和问题快速显现，使公共服务的供给面临严重不足。最后，广大农民在义务教育、医疗、养老保障、就业培训等方面潜在的公共需求开始转 化为现实需求，尤其是上亿农民工日益强烈的基本公共需求，要尽快采取措施妥善解决。

　　以上种种改革发展和建设的要求及和谐社会中的不稳定 因素，都给政府职能的转变，加强社会管理和公共服务提供提出了严峻而迫切的重大课题。应适应时代的要求向为“包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社 会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”转变。